2023年11月28日，《甘肃省公路条例》（以下简称《条例》）经甘肃省第十四届人大常委会第六次会议审议通过，自2024年1月1日起施行。《条例》的颁布施行，将对于更好地解决影响和制约我省公路事业发展的主要矛盾及突出问题，助推我省公路事业高质量发展，提升交通运输行业治理能力和水平具有重要意义。下面，我从四个方面对《条例》予以解读。

一、立法背景和依据

近年来，我省公路事业发展取得巨大成就，尤其是2018年以来，随着事业单位分类改革和交通运输综合行政执法改革的深入推进，我省公路管理体制也发生了深刻变革。同时，路衍经济、新基建、新业态等蓬勃发展，特别是全省公路规划、建设、养护、管理、收费等工作也发生了相应的变化。与变化的形势相比较，现行的4部公路管理地方性法规已经出现滞后和不适应，其中，《甘肃省高速公路管理条例》自2008年7月1日起施行，《甘肃省农村公路条例》自2013年1月1日起施行，均未经过修订；《甘肃省公路路政管理条例》《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例》均于2018年以前修订、制定，都存在与交通运输行业改革发展实际不相适应的情况，亟需出台一部综合性的公路管理法规进行规范和指引。为此，2022年与省人大常委会衔接立法计划时，我们共同提出将这4部涉路法规按照整合制定《甘肃省公路条例》的意见来推进，之后，省厅按照立法计划要求，组织专班开展了法规制定的调研、起草和论证相关工作，并广泛征求了相关部门和社会各界意见。2022年8月，省人大常委会最终决定整合上述4部地方性法规，制定《甘肃省公路条例》。

由于这是一部公路管理的综合性法规，《条例》起草需要遵循或者依据的直接、间接上位法较多。其中主要法律、行政法规有《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》《公路安全保护条例》《收费公路管理条例》《建设工程质量管理条例》等；部门规章有《公路建设监督管理办法》《农村公路建设管理办法》《公路养护工程管理办法》《公路水运工程安全生产监督管理办法》《超限运输车辆行驶公路管理规定》等。此外，还吸纳了《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》《公路“十四五”发展规划》《农村公路中长期发展纲要》等政策性文件的有关规定，并借鉴了浙江、广东、河北、贵州、江苏、江西、陕西、湖南、广西等省区相关地方立法的有益经验。

二、《条例》的起草过程

根据省人大常委会关于做好《条例》起草工作的通知要求，2022年8月，我厅制订了工作方案，启动制定《条例》。在向交通运输部、全省交通运输系统、相关省级机关征求意见和向全社会公开征求意见，并组织调研论证、风险评估、修改完善的基础上，经厅党组会研究，2022年10月10日向省人民政府报送了《条例（草案送审稿）》。此后，省司法厅会同我厅组织在全省范围内再次征求意见，召开专家论证会、立法协调会等，反复修改完善，形成《条例（草案）》。2022年11月14日，十三届省政府第190次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，正式提请省人大常委会审议。

省人大财经委、法工委在听取汇报、开展调研的基础上，组织了对《条例（草案）》的审查。2022年11月23日，《条例（草案审议稿）》在甘肃省第十三届人大34次常委会进行了一审。会后，省人大法工委、财经委会同我厅根据第一次审议的相关意见，多次集中讨论研究，并书面征求十四个设区市人大常委会、部分立法咨询专家的意见，同时在甘肃省人大网全文公布草案征求社会意见，对《条例（草案审议稿）》进行了多轮修改完善。按照法定程序，2023年9月26日，《条例（草案二次审议稿）》提交甘肃省第十四届人大常委会第五次会议二审。会后，根据省人大常委会主任会议建议，省人大法工委根据第二次审议的意见以及省直有关单位和部分人大常委会委员的意见，再次会同省交通运输厅对草案二次审议稿进行了修改完善。2023年11月26日，草案三次审议稿提交甘肃省第十四届人大常委会第六次会议三审，并于2023年11月28日正式表决通过。

三、《条例》的主要内容

《条例》共九章八十一条，分为“总则”“公路规划”“公路建设”“公路养护”“公路利用和管理”“收费公路”“保障和监督”“法律责任”和“附则”。

第一章“总则”（第一条至第八条共8个条款）。主要对立法宗旨、适用范围、公路解释、基本原则、政府职责、部门职责、履职要求、公路发展等基本问题依次作了规定。

第二章“公路规划”（第九条至第十二条共4个条款）。主要对规划要求、规划编制程序、用地计划编制、涉路建设规划等公路规划的重要事项依次作了规定。

第三章“公路建设”（第十三条至第三十条共18个条款）。主要对公路建设的总体要求、社会力量辅助、建设项目审批、公路建设养护资金、农村公路建设养护资金、新建公路等级标准、附属设施、公路建设制度要求、公路建设标识牌管理、建设单位责任、勘察设计单位责任、施工单位责任、监理单位责任、试验检测单位责任、工程交工竣工验收、保修制度、档案管理、跨区域项目建设等公路建设重要事项依次作了规定。

第四章“公路养护”（第三十一条至第三十七条共7个条款）。主要对养护要求、养护职责划分、养护费用、公路养护计划和方案、公路养护市场化、乡道村道养护方式、养护责任交接等公路养护的重要事项依次作了规定。

第五章“公路利用和管理”（第三十八条至第五十八条共21个条款）。主要对公路保护职责、促进公路利用、公路利用管理、路衍经济发展、降低车辆空驶率、公路利用许可权限、特殊车辆许可通行、其他许可、通行和施工许可、禁止行为、公路用地范围、公路外缘安全要求、公路建筑控制区管理、超限治理、公路货物运输源头管理、超限检测设施管理、高速公路特别规定、公路障碍物处理、公路学车等公路利用和管理的重要事项依次作了规定。

第六章“收费公路”（第五十九条至第六十六条共8个条款）。主要对收费范围、收费秩序、收费工作要求、交费人员要求、智能收费、清障救援、收费公路信息发布、收费公路服务区管理等收费公路的重要事项依次作了规定。

第七章“保障和监督”（第六十七条至第七十五条共9个条款）。主要对公路管理要求、交通部门管理职责、公安部门管理职责、农村公路保障监督、收费公路保障监督、监督检查、信用管理、信息共享、公路应急管理等公路保障和监督的重要事项依次作了规定。

第八章“法律责任”（第七十六条至第七十九条共4个条款）。主要对承担公路保护管理职责相关单位工作人员的处分、放行违法超限超载车辆需要承担的法律责任等重要事项依次作了规定。

第九章“附则”（第八十条至第八十一条共2个条款）。对给县级以上人民政府的授权、《条例》的施行日期及本省《甘肃省高速公路管理条例》《甘肃省公路路政管理条例》《甘肃省农村公路条例》《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例》4部法规的同时废止等重要事项依次作了规定。

四、主要亮点

按照《立法法》以及我省人大常委会印发的《甘肃省新时代提高地方立法质量工作办法》，这次制定《条例》一方面不再照抄照搬上位法的相关规定，另一方面，重点对与实际工作关系密切的事项作出规定，结合新形势新任务对公路工作提出的要求，以及我省公路工作实际，《条例》主要有以下几个方面的亮点：

（一）创新《条例》的体例编排。《条例》专设“公路利用和管理”章，首次在地方性法规中提出“公路利用”的概念。公路规划、建设、养护的落脚点和目的就是为了通畅、安全、合法利用公路并实施有效管理，设定“公路利用”，对合法或者不合法利用公路及其土地、设施的行为进行设置，更符合立法逻辑，更有助于法律规范的实施者、执行者清晰了解利用公路的行为规范。同时，采用“公路管理”而不是“路政管理”，主要是考虑到“路政管理”作为传统概念，其管理主体限于公路管理部门的行政管理，一般不包括公安机关、公路经营者等其他主体对公路的管理。采用“公路管理”，既包括了对公路的行政管理，也包括了经营管理企业对公路的业务管理，更为合理适当。

（二）加强农村公路管理。随着农村经济社会发展和汽车的普及程度提高，村道在公路路网中的地位和作用日益凸显，因此，《条例》这次正式将村道纳入农村公路范畴，在第三条第二款规定，“公路按照其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道；按照其技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”《条例》重点对农村公路的建设相关事项、管养责任、养护方式、资金筹措机制等进行了明确。此外，以法规形式确立全面实行农村公路县、乡、村三级路长负责制。虽然没有设置农村公路专章，但是关于农村公路的规定较之前更加精准和具有操作性，更好的落实了“四好”农村路建设和乡村振兴战略要求。

（三）“路衍经济”入法。在“公路利用和管理”专章中设置了路衍经济发展专门条款，使支持路衍经济发展成为县级以上人民政府及其交通运输主管部门、其他相关部门的法定义务。同时通过高速公路“开口子”工程、降低车辆空驶率、拓展服务区空间和功能等措施，进一步提升路网通行效率，全面提升公路的辐射范围和服务能力。

（四）对涉路建设规划编制提出要求。《条例》第十二条分为三款，分别规定：编制城市、村镇等规划或者审批建设用地涉及公路建筑控制区边界外缘邻近区域的，应当征求交通运输主管部门的意见，并依法注明建筑物、地面构筑物与公路的控制距离。规划建设铁路、水利等项目以及各类管线设施，确需与公路或者其设施交叉或者并行的，应当征求交通运输主管部门的意见，并符合公路工程技术标准、安全标准以及其他要求。因建设公路影响铁路、水利等项目以及各类管线设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门同意，并做好安全防护措施，避免影响运行安全。这对于增强公路规划的协调性、统筹性十分重要，需要我们在实践中加强沟通，落实法规要求。

（五）细化公路养护管理的规定。近年来随着公路网规模不断扩大、路网结构持续完善，公路出行与人民群众的生产生活关联密切，如何有效做好公路养护，保障路网的有效运行，是建设“人民满意交通”的重要内容，也是各级交通运输部门工作的重点。《条例》一是完善了养护相关规定，第三十二条、第三十三条就公路养护职责划分和公路养护费用的承担和保障作了专项规定。为了明确等级调整或功能改变后的公路养护责任，第三十七条还对公路养护责任交接作了专门规定。二是增加了推动公路养护市场化的内容，第三十五条规定，县级以上人民政府交通运输主管部门应当推动公路养护市场化。依法应当进行招标投标的公路养护工程项目，应当依照法定程序进行招标投标，选择具备相应技术能力和资格条件的养护作业单位，并签订书面公路养护合同。公路发生坍塌、隆起、损毁等严重影响通行安全并需要应急养护情形的，可以直接委托具备相应能力的养护作业单位实施应急养护。三是强化了相关养护单位工作人员的法律责任，第七十六条规定，县级以上人民政府交通运输主管部门、公路管理机构以及其他履行公路保护管理职责的工作人员有下列行为之一的，依法给予处分：（二）未及时采取措施处理公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的；如此规定，为公路安全有序运行提供重要保障，能够更好地服务人民群众的出行。需要我们认真学习领会，履行好法定职责。

（六）部分调整下放超限运输许可权限。综合执法改革后，省交通运输厅负责审批的超限运输许可每年超过10万件，但在原路政执法队伍划转地方后，超限车辆的现场勘验工作机制一直不够顺畅，存在较大隐患。因此，本次在《条例》第四十三条特别规定：“起运地在本省范围内的跨省超限运输申请由省人民政府交通运输主管部门受理并审批，起运地交通运输主管部门负责勘验核查；跨市（州）、跨县（市、区）超限运输申请由市（州）人民政府交通运输主管部门受理并审批；县（市、区）内超限运输申请由县（市、区）人民政府交通运输主管部门受理并审批；”，将跨市（州）、跨县（市、区）超限运输许可下放到市（州）人民政府交通运输主管部门审批，并进一步压实了其跨省超限运输许可现场勘验责任，将县（市、区）内超限运输申请下放到县（市、区）人民政府交通运输主管部门审批。如此规定，既符合“放管服”改革要求，也与我省工作实际相符合。需要各级交通运输主管部门抓好落实。

（七）切实加强超限源头治理。源头治超是公路超限超载运输治理的关键。近年来，我省积极强化源头治超，对治理公路超限超载运输起到了很好的促进作用。这次《条例》制定，全面总结了我省已有的成功做法，着重在两个方面对源头治超作了系统性制度设计。一是在货物装载源头管理方面，《条例》第五十二条对县级以上人民政府、交通运输主管部门、重点货运源头单位、道路运输企业的源头治理职责进行了明确。二是强化了货物装载源头单位的法律责任，《条例》第七十七条规定，违反本条例第五十二条的规定，货运源头单位放行违法超限超载货运车辆驶出其经营场所的，由交通运输主管部门责令改正，处三千元以上三万元以下的罚款。这一规定弥补了上位法空白，将对全面靠实源头治超责任、减少非法超限车辆上路起到重要作用。三是在第五十一条规定“本省公路超限运输治理的相关办法由省人民政府制定。”，为下一步制定货运车辆超限运输管理的相关政府规章提供了法律依据。

（八）设立高速公路入口“拒超”制度。近年来，我省重点把住高速公路入口关，实施货运车辆入口称重、超限超载禁行等，累计劝返29万余辆超限超载车辆，起到了很好的治理作用。《条例》及时总结经验并上升为法规规定。一是对交通运输主管部门、公安机关的现场处置作了规定，《条例》第五十一条规定，交通运输主管部门应当与公安机关交通管理部门建立健全联合执法工作机制，按照规定对超限车辆加强现场检查，并采取固定检测、流动检测、不停车技术检测等方式，对货物运输车辆进行超限检测。对在现场超限检查、检测中发现的违法超限运输车辆，由交通运输主管部门和公安机关交通管理部门按照各自职责依法处理。二是对高速公路经营管理单位“拒超”职责作了规定，《条例》第五十三条规定，高速公路经营管理单位应当按照规定在高速公路入口设置计重检测设施,对货运车辆进行计重检测，不得放行违法超限超载车辆驶入高速公路。三是对相关单位以及相关单位工作人员的法律责任作了明确。《条例》第七十六条规定，县级以上人民政府交通运输主管部门、公路管理机构以及其他履行公路保护管理职责的工作人员有下列行为之一的，依法给予处分：（五）对未消除违法状态的超限超载运输车辆予以放行的；第七十八条规定，违反本条例第五十三条的规定，高速公路经营管理单位在入口放行违法超限超载车辆驶入高速公路的，由交通运输主管部门没收放行车辆的全部通行费，并可以处每辆二千元的罚款。

（九）规范了收费公路清障救援管理。为了规范收费公路清障救援市场，避免“天价拖车费”现象，《条例》在第六十四条规定：省人民政府交通运输主管部门应当加强收费公路清障救援工作的调度指挥、管理监督，明确调度指挥的机构，并定期向社会公布编入名录的清障救援服务机构。如此规定，可以对清障救援服务机构进入市场进行管理，并向社会主动公布，方便收费公路使用者自主选用。同时，《条例》还对加强收费公路服务区管理提出了要求，第六十六条规定：省人民政府交通运输主管部门应当加强对收费公路养护运营和服务区服务质量的监督管理。收费公路服务区应当提供免费停车、休息、饮水、如厕等公益性服务和加油（气）、充电、餐饮、购物、车辆维修等经营性服务。鼓励有条件的服务区拓展多元化服务业态，配备医疗急救箱，为司机提供便捷、经济的休息场所。服务区应当规划建设或者划定危险化学品运输车辆停车区。收费公路服务区不得擅自关闭。确需关闭的，应当报告省人民政府交通运输主管部门，并及时向社会公告。

（十）明确交通运输综合执法机构的公路管理职责。在《条例》第六十七条中，对交通运输主管部门及其所属机构依法履行的公路管理职责进行了明确，在常规路政管理职责外，重点补充了“监督管理公路建设工程质量安全”和“ 监督管理公路状况和服务区服务经营活动”，为交通运输综合行政执法机构履行公路建设工程质量安全监管和收费公路经营服务质量监管职责提供了法律依据。

（十一）对交通运输行业信用建设作了原则规定。为了落实信用监管相关要求，在《条例》第七十三条对加强信用制度建设、完善信用信息管理和实施联合奖惩作了规定，为省级交通运输部门细化相关措施进行了授权。

（十二）建立完善公路应急管理机制。《条例》首次通过地方立法形式，对县级以上地方人民政府、交通运输主管部门、公路管理机构、收费公路经营管理单位的公路应急管理职责进行了明确，靠实了地方政府对公路应急的组织和保障责任。

最后，再强调一点，《条例》的制定是严格遵循国家的相关法律法规，特别是《中华人民共和国公路法》《公路安全保护条例》《收费公路管理条例》以及相关部门规章，因此，学习领会《条例》精神必须要紧密结合这些法律法规和规章。认真对照学习，才能做到学习的体系完整，加深对公路管理相关法律法规和我省《条例》的理解和把握，并与工作实际有机结合，以此助力我省公路事业高质量发展，提升行业治理水平。